王大奔中国华东师范大学

一、转型时期的中国就业形式的变革

1、计划经济体制下的就业形式的特点和弊端

长期以来，中国农村实行的是自然就业，政府是不承担责任的。而在城镇，建国初期就业还是多种形式并存，固定工只是在一部分职工中实行。但是，后来随着计划经济体制的确立和对私有经济的改造，政府逐渐扩大了对城镇居民就业"包下来"的范围，统一分配和安置的人员越来越多，他们进单位都成为固定工，在1957年又规定对固定工不得裁减，不能随意辞退。由于受城市就业容量的限制，政府不得不同时制定限制农村劳动力向城镇流动的政策。虽然在"文革"前曾两度对城镇用工制度进行改革，终因"大跃进"和"文革"的干扰而被迫停止。而且在"文革"期间，还把大批在常年性的生产岗位上的临时工、轮换工改为固定工。从此，形成了中国大陆城镇统包统配、形式单一、只进不出、终身固定的劳动用工制度。国家成为用工的主体，职工成为国家的职工；企业无用人的自主权，个人无择业的自由权。虽然，这种用工制度在历史上曾经发挥过一定的积极作用，如职业稳定，保证了职工的收入和生活的稳定；劳动关系稳定，减少和避免了劳动纠纷和争议；职工队伍稳定，有利于企业的生产等。但又存在着严重的弊端："统包统配"使劳动者和用人单位不能相互选择，限制了双方的积极性；终身雇佣也助长了部分职工的惰性；职工只能进不能出，使得企业内人浮于事，劳动生产率低下；也限制了劳动力的流动，形成职工对单位和企业领导的依附，压抑了职工的主动性等。中国向市场经济转轨就必须改革传统的就业制度。

2、市场经济体制下就业形式的变革和特点

随着中国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转变，劳动用工制度也随之进行了改革。企业是独立的法人实体，要自主经营。劳动力归个人所有，有自由择业的权力，两者则通过双向选择，签订劳动合同，建立劳动关系。其主要特征为：公开招聘、平等竞争、全面考核、择优录用的招工制度和推行全员劳动合同、多种用工形式，能进能出、灵活多样的用工制度。通过改革，用工制度实现了两个根本性的转变：将国家用工主体转变为企业用工主体，原有的国家职工改为企业职工；将无条件的终身固定的劳动关系为相对的有条件的可变的劳动关系，职工与企业签订无固定期限的劳动合同，也逐步取消了职工的身份差别。通过劳动用工制度的改革，逐渐形成了竞争机制、风险机制和能进能出的机制，有利于提高企业的效益和调动职工的积极性。

当前作为劳动力的需求方，企业的主要目标已有过去的完成生产指标转变为追求利润，而利润和生产成本往往此消彼涨，企业为提高产品的竞争力和获取更大的利润，总是力求降低劳动成本，特别是一些劳动成本占总成本比重较高的劳动密集型企业。这样，企业一方面通过减员，使任务满负荷来达到增效的目的；另一方面则根据市场的需求，以销定产，以产定人，以减少不必要的窝工。随着政府的放权，企业有了用人的自主权，什么时候招人、招多少人、采取何种用工形式，企业有权决定, 劳动关系变成一种较为简单的雇佣关系。按目前的法规，企业需为合同工缴纳社会保险费等工资外费用，为了降低成本，一些企业就千方百计少用合同工，多用临时工、小时工等。作为劳动力的供给方，由于当前普通劳动力供过于求，特别是大龄人员找份固定的工作更难，在家庭经济条件不是很宽余的情况下，不得不接受这样的选择；另外，这种弹性的就业形式，也可以满足劳动人口构成变化的需要。越来越多的妇女和老人加入就业队伍，要求有适合她们性别、年龄、身体状况和收入等方面的非正规就业，尤其是那些已提前退休和签了协保的人员，因为已有了基本保障，似乎对是否是固定工也不太在乎，而更看中的是到手的收入。1997年以来，上海市政府在政策上鼓励非正规劳动组织的发展，截止到2000年10月，全市共建有非正规劳动组织7000多户，从业人员已达近10万，这还不包括大量在各企业，事业单位的临时工、小时工、劳务工。

3、不同用工形式的差异和矛盾

市场经济的发展，企业有了用工的自主权，它可以根据生产的多样性、灵活性以及生产岗位的不同特点，采用不同的用工形式，如无固定期限工、临时工、季节工、劳务工、小时工、承包工等。使企业的劳动组织保持精干高效、充满活力。不同用工形式其最大的差别还不只是签约时间的长短，而主要是企业辞退职工的自由度和为不同职工缴纳社会保障费上的差异上。按目前的有关规定，企业必须为合同工缴纳各种社会保险费、承担这部分职工的医疗费和住房公积金（这部分费用在上海大致已占工资总额的一半多）。而对其他的用工形式尚没有明确的规定，或者虽有规定却较少遵守。福利是工资的转化形式和劳动力价格的重要构成部分，福利和基本工资之和构成了劳动报酬。从企业的视角观察，这都是产品的人工成本，其水平仍由劳动的边际生产率决定。企业最关心的是劳动力价格的总体水平。既然不同用工在辞退难度和社会保险费的缴纳上存在差异，企业，特别是劳动密集型的中小企业自然会更倾向使用可以无需缴纳社会保险费和"招者即来、挥者即去"的外来工、劳务工、小时工等。企业用工成本的差异，也造成了失业人员求职的困难（因为单位招用失业人员必须缴纳社会保险金）。近几年似乎有越演越烈之趋势。据中国统计年鉴，全国城镇职工（一般为合同制职工）占从业人员总数的比重由1995年的73.1％下降到1999年的56.0％；而非正规部门（指私营企业、个体从业人员）就业比重有较大幅度增加，由1995年的10.7％上升到1999年的16.5％，还有大量的非正规就业，即劳务工、小时工等。为了规范用工，使企业有一个公平竞争的环境，越来越多的人呼吁，要使社会保险全覆盖，即由"职工"覆盖到城镇全体"从业人员"。上海在1997年推出了自由职业者参加社会保险的政策，即自雇人员可以自愿参加社会保险。截至2000年10月，这部分人已达3万。上海最近又正在研究关于小时工的社会保险的征缴政策。但是，在发展中国社会保障事业的时候，必须正视这样的现实：中国人口多，就业压力大，老龄化速度快社会负担重，经济基础弱、地区发展极不平衡等。?中国在制定福利政策时不能以西方福利国家的做法为效仿的蓝图，必须从中国的国情出发，实事求是，循序渐进。

二、中国社会保障制度改革的背景和取向

1、人口多，就业压力大

中国是一个人口大国，是劳动力资源特别丰富的国家，劳动力人口占世界劳动力人口的26％多，也是就业压力极大的国家。据中国国情研究所胡鞍钢计算，全国的失业人口达1.55亿；国家计委社会发展所杨宜勇计算为1.8~2.6亿；劳动和社会保障部劳动科研所的莫荣计算为1.6亿。这足以表明中国当前就业问题的严重性。由于各地经济发展的差异，其就业压力也不尽相同。就是经济发展较快的上海，1999年底，全市城镇登记失业人员为17.47万，再就业服务中心结存的下岗人员有14.7万，协保人员达20多万，征地农民中还有10多万人没有实现就业。所以，当前中国经济社会的发展必须把就业问题放在优先的位置。2000年初，上海市人民政府把新一年净增10万个就业岗位作为实事项目，表明了上海市政府对这一问题的重视程度。

2、老龄化速度快，社会负担重

人口年龄结构老化是当今世界不少国家存在的共同问题，老龄化使得为老年人提供保障的养老保险、医疗保险制度的改革面临越来越大的压力。根据中国老龄委所做的预测，65岁以上老人占总人口比重2000年、2020年将分别占7％和22.4％。由于计划生育政策的执行和人口寿命的延长，使中国人口老龄化的发展速度快和先于经济发展的特点，这对原有的现收现付制的养老保险体系形成巨大威胁，这也是中国城镇职工养老保险转变为社会统筹和个人账户相结合的原因之一。上海是我国最早进入老龄化的地区，1999年全市60岁及以上老年人口为238万，占总人口的18.2％，据有关部门预测，到2010年、2020年上海60岁及以上老人将分别占总人口的20.2％和30.9％，抚养系数大幅度的提高，将给社会保险基金形成巨大压力，也将给劳动年龄人口带来沉重负担。? 这就要求中国的社会保险制度的设计必须未雨绸缪，考虑其可持续性。

3、经济基础弱，地区发展不平衡

中国的社会保障体制的改革，从80年代后期才逐步推开，社会保险基金积累的时间短，又有大量的历史上遗留的"隐性债务"，基金存在着一个巨大的"空洞"，至使中国现阶段的社会保险只能是低水平的。地区发展不平衡又是中国国情的基本特征之一，在改革开放后的经济高速增长的过程中，各地区经济增长仍存在显著的差异性，地区间收入差距不断扩大，职工的工资水平呈现出东高西低的状况。经济发展的差异性和人口年龄结构的差异性，决定了各地在中央关于社会保障制度改革的总的框架原则下，确定了各自的缴纳比例，一些地区至今还难以实现省级统筹，地区间的互济性低。一些地区企业不缴或拖欠社会保险费的情况还较为严重。前一段，中央财政对部分困难地区的下岗职工基本生活费和退休人员的养老金曾一度采取托底补助的政策，这也极易造成一些地区的社会保险对中央财政的过度的依赖。

4、体制转型期社会矛盾复杂

过去，在政企不分的体制下，政府将企业职工的保障责任主要交给企业承担，在对职工实行低工资的同时，企业对职工的生老病死承担着保障责任。职工离不开企业，企业也辞不掉职工。由这种责权关系固化了的劳动力结构，一方面极大地限制了劳动生产率的提高；另一方面也成为企业结构和产业结构调整的最大障碍。对职工保障由企业转向社会保障体系，已成为中国经济体制转轨中必须解决的重大问题。当前中国城市劳动力流动最大的障碍是社会保障体系发育不完善，尤其是新旧体系接轨方式尚存在着政策"盲点"，由于养老、医疗等方面仍存在后顾之忧，老职工难以卸下体制性的"包袱"。对老职工的工龄折抵保险缴费年限的问题已纳入了政策的范围，如一些地区采取的"买断工龄"或"身份补偿"的政策。上海养老保险中的"中人中办法"和对大龄职工采取"协议保留社会保险关系"的政策等，都是对原固定工这一"身份"进行交易的政策。也有学者提出，国家应通过变现国有资产等方式给原国有企事业单位职工按工龄补齐社会保障基金，还清历史欠帐。

所以，现阶段中国的社会保障只能是低水平，多层次的，在城乡之间、地区之间、不同所有制之间发展是不平衡的，只能稳步推进。

三、社会保障制度改革对就业的影响

1、独立于企业之外的社会保障有利于劳动力的流动，维护劳动者的权益

从根本上说，加速劳动力流动，是缓解劳动力供求失衡的重要途径。长期以来，我们将稳定的劳动关系作为就业的标准，职工下岗后不找到稳定的工作便不算作就业。许多国有企业或政府、事业单位的老职工，下岗后，宁可在家领取生活津贴或各种救济，也不愿和原单位解除劳动合同。形成了社会上"有活没人干"和"有人没活干"的结构性矛盾"有活干却没有工作"的隐性就业，这里既有技术性原因，更有体制上的原因。失去工作就意味着失去保障，不同所有制企业保障的差异性，也造成国有企业的老职工不愿去非公有制企业去打工。为了分流企业富余人员，一些地区也曾对部分行业和工种采取提前退休的政策，其结果，不少大龄职工，纷纷想方设法开证明，挤进提前退休的队伍，以便在有了稳定的社会保险情况下，再去打一份灵活的工；由于社会保险的社会化，企业往往对此也是眼开眼闭，从而大大加重了社会保险的负担，使这一政策难以为继。这表明没有社会保障制度的改革，国有企业的减员增效是难以实现的。只有建立独立于企业之外的社会保障体系，职工才能消除后顾之忧，大胆地走向劳动力市场，劳动者的基本权益才能得到保障。90年代以来，中国政府的种种努力，已使这种情况得到了很大的改善。社会保障制度的不断完善，为劳动关系的改革创造了一个良好的外部环境。

2、增加企业负担，提高用工成本，不利于本地区充分就业，还可能滋长"依赖文化"

由于我们历史包袱重，老龄化速度快，使得我国企业的社会保险费的缴纳费率较高。美国著名经济学家加里o贝克（Gary S.Becker）在谈及欧洲社会福利制度的经验时曾指出，整个欧洲的劳工成本快速增加，似乎和失业率出现爆炸性的增长大有关系。不少欧洲企业为了降低劳工成本，越来越喜欢聘用临时工，因为让临时工走路很容易，而且也不用负担员工福利。欧洲的地下经济之所以大幅度增长，部分原因就是为了规避因政府的种种规定而增加的劳工成本。而且，当劳工成本上扬、而又不容易解雇员工时，公司就算有人离职，也会花很长时间找人慢慢地把空缺补上。即使经济有起色的时候，企业也不会很想扩大规模。?这也揭示了社会福利制度给就业所带来的负面影响。劳动力成本的快速提高，会造成一些企业宁可通过资金投入去搞资金密集型产业。而资金是我国稀缺的生产要素，劳动力是具有比较优势的生产要素，如果舍近求远，自然会缺乏国际竞争力。

同时发展社会保障制度还要克服"依赖文化"，防止养懒人。所谓"依赖文化"是指政府为市民提供某类形式的社会保障，导致一些人依赖福利而减低工作意愿。ˉ当一个人考虑工作与否，自当衡量自己不工作时能够领取的"低保"金额与工作后所能获得的薪酬作比较。因此，假如社会保障水平太高，会导致一般低收入的人宁愿放弃工作而选择接受"低保"。1999年10月，上海实行了新的城市最低生活保障线，人均280元是以家庭为单位计算的，而劳动就业特困托底是以劳动者个人为单位计算的，有的即使进行就业托底，家庭收入状况并没有改观，而最低生活线的280元是"白拿"。虽然，政策规定了在劳动年龄内有劳动能力的，必须接受社区劳动部门两次职业介绍，如不成功才可享受"低保"。但有些人还是钻政策的空子，存心造成两次介绍就业不成功，获得"低保"，不给就大吵大闹，给基层的工作带来困难。

3、政府的两难选择：公平与效率

扩大社会保险的覆盖面，使政府面临着两难的选择：如果少干预，听任企业随意招用外来工、小时工、临时工、劳务工，且不缴纳社会保险费，势必会损害这部分人的长远利益，而且也造成企业间不平等的竞争。面对企业受利益驱动，以"临时工"、"小时工"名义用工，逃避理应承担的社会保险义务，《新民晚报》2000年9月4日曾发表了"劳动力市场不承认'临时工'"的文章，反映了这种担心。为此，上海劳动部门正在拟定新的办法，即规定所有的在职劳动者都必须缴纳社会保险费。但政府干预多，虽然有利于维护劳工利益和社会稳定，却可能使低层次劳动力无法顺利就业。如果一定要求企业为这部分人也同样缴纳社会保险费，对于上海这样工资水平高，社会保险费率也高的地区，劳动密集型企业的生产成本会很高，产品的市场竞争力会降低，企业就很难生存，资本就会迅速向劳动力价格低的地区转移（全国各地的工资水平差距较大，而且社会保险费率也不相同），使当地的就业机会减少，就业压力增大。目前中国国有企业的职工不断减少，其中虽然有国有经济实现战略性调整，部分国有经济从竞争性行业逐步退出的原因，但也有政府对国有企业用工的种种限制，而原来的民营企业相对要宽松得多，而使后者就业人数大幅度的增长。发展弹性的就业形式有利于缓解当前严重的就业矛盾，也是降低转制成本的有效途径。

四、对策建议

1、发展非正规就业

就业岗位的供不应求在我国将是一个长期的历史现象。缓解就业矛盾、降低体制转轨成本的一个重要措施是发展非正规就业。其基本特征是：就业与社会保障体系之间几乎没有制度性的联系，或者虽有制度性规定但很少被遵守；基本报酬形式一般采取计时工资；劳动报酬一般只能达到当地法定最低工资水平；与雇主之间的劳动契约十分松散，一般处于随时可能被终止的状态；劳务收入处于税务监管"盲区"。°非正规就业所提供的灵活、成本低廉的劳务供给，具有广阔的市场需求。如果我们一味追求非正规就业的正规化，就业的刚性化，结果会提高劳动力成本，最后会减少劳动力的市场需求，加重就业矛盾。这是我们制定社会政策时必须充分考虑的。让市场机制发挥劳动力资源配置功能，劳动力能灵活自由的流动。劳资双方协商决定雇佣、解雇、工资、福利等问题，对工时和工作量给予更大的灵活性，以适应就业的自主性、多样性和个性化，从而拓宽就业门路，扩大就业岗位。

2、构建多层次的社会保障体系

90年代以来，围绕着构建多层次社会保险体系的改革已在一些国家产生了政策效应，它不仅通过寻求多种保障形式结合解决日趋复杂的经济保障问题，而且正在演化为制度的变迁，逐步缩小政府的保障空间，而拓展由企业补充保险和个人储蓄保险的保障空间。中国在政府财力不足，覆盖面又较大的情况下，通过推行保险税来承担最基本的社会保险，这是法定的，主要体现公平；而更多的是靠企业补充保险和个人储蓄保险，政府在政策上给予优惠，这主要体现效率。这样既能实现社会保险的可持续性，又能调动企业和个人的积极性。对于不同的用工，企业可灵活掌握补充保险，具有可选择性。在目前的社会保险制度下，小时工、承包工等可以按自由职业者那样缴纳社会保险费，记入个人帐户，以提高日后的保障水平。劳务工则可有劳务公司负责缴纳签约职工的社会保险费。

3、保障水平应有梯次性

目前中国政府在城镇中已确立了三条保障线，即下岗职工在再就业服务中心享受基本生活保障，三年仍找不到工作，则进入城镇失业保险制度范畴，如两年后还无着落，即有城镇最低生活保障体系救济，而后者是没有限期的。为了防止把有些人养懒，躺在国家身上吃救济，促进有劳动能力的人积极找工作，实现就业，这三条保障线的保障水平应有梯次的，逐步降低。对有劳动能力的，如享受社会救济，还应参加一定时间（上海规定每月根据补助多少，需参加10～40小时）的社区公益劳动。上海市在实行城镇最低生活保障线时，一些街道加强了"看、试、验"三个环节："看"，即看申领对象所处的年龄段，对男50岁，女45岁以下的，不轻易发放救助款，而是要求他们积极就业"试"，即先对上述对象每月发放临时救助款（不超过三个月），然后根据其参加社区公益劳动的表现，再确定是否继续发放；"验"，即对申领对象查验近三个月的水、电、煤支出帐，合计超过100元的不予补助。

4、发挥民间职业介绍机构的桥梁作用。

小时工、劳务工的出现，还会使各种劳务公司和各种劳务中介机构应运而生。劳动和工商部门要加强对这些机构的资质审定，规范其经营行为，制定较为合理的收费标准，防止欺诈行为。同时设立投诉机构，接受有关举报。而目前上海这类经批准的民间机构太少，控制太紧，不适应弹性化就业的需要。一般3~4个居委会（居民约近万人）应有一个这样的劳务中介机构，方便供求双方的结合。同时也可使社区工作者从这类工作中解脱出来。

5、劳动者也要转变观念，突破就业范围的旧框框

劳动者要改变只有在企事业单位上班是就业，在私营企业上班、干个体、做钟点工就不是就业，只有全日制工才是就业，非全日制工不算就业的思想。只要参加社会劳动并获得报酬均是就业。同时我们的社会统计也应适应这种变化了的形势，应以是否参加社会劳动并获得报酬为标准，而不是根据从业单位的性质和法定的工作时间。

参考文献： 1、葛寿昌主编《劳动经济学》1998年5月上海社会科学院出版社 2、（美）加里o贝克/吉蒂o贝克著《生活中的经济学》 1999年12月北京华夏出版社 3、王裕国陈爱民主编《中国劳动力市场与就业问题》 2000年6月四川西南财经大学出版社4、（美）伊兰伯格/史密斯著《现代劳动经济学--理论和公共政策》1999年7月中国人民大学出版社